10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála

Umfang

Málefnasviðið nær yfir starfsemi stjórnvalda sem miðar með einum eða öðrum hætti að því að veita einstaklingum þjónustu og tryggja grundvallarréttindi þeirra. Starfsemi málefna­sviðsins er á ábyrgð dómsmálaráðherra og félags- og vinnumarkaðsráðherra og skiptist það í fimm málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefna­sviðsins í heild á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

Útgjaldarammi málefnasviðsins helst að mestu óbreyttur frá fjármálaáætlun 2024–2028 og fjárlögum 2024 ef frá er talin almenn aðhaldskrafa upp á 1% sem gerir 892 m.kr. lækkun fjár­heimilda á tímabilinu. Þá er flýtt niðurfellingu framlags til færanlegra íbúðareininga vegna búsetuúrræðis fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd, samtals 550 m.kr. Á árinu 2025 fellur niður 241,1 m.kr. tímabundin hækkun sóknargjalda. Árið 2025 fellur niður 180 m.kr. framlag vegna stafrænna umbreytinga hjá sýslumannsembættum árin 2023–2024. Þá fellur niður 100 m.kr. framlag árið 2027 vegna átaks í útgáfu mála á leyfasviði Útlendingastofnunar og 300 m.kr. árið 2026, tímabundið framlag vegna fjölgunar umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þá falla niður styrkir vegna byggingar Miðgarðakirkju í Grímsey og stuðnings vegna viðgerða og endurbóta á Dómkirkjunni í Reykjavík, samtals 107 m.kr. Breytingar á öðrum rekstrar­framlögum milli ára á áætlunartímabilinu skýrast aðallega af hagræðingarkröfu sem gerð er til rekstrarins og framlaga til kosninga.

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2025–2029

10.1 Persónuvernd

Undir málaflokkinn fellur starfsemi Persónuverndar sem annast m.a. eftirlit með fram­kvæmd laga nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, reglugerðar (ESB) 2016/679 og laga nr. 75/2019 um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi. Að persónu­vernd og málefnum tengdum lögbundnu hlutverki Persónuverndar er vikið í ýmsum stefnum ríkisins, t.d. Menntastefnu 2030, Stefnu Íslands um gervigreind, Netöryggisstefnu Íslands fyrir árin 2021–2036 og stefnu um stafræna þjónustu hins opinbera.

Helstu áskoranir

Vinnsla persónuupplýsinga eykst stöðugt og óteljandi möguleikar myndast á aukinni dreif­ingu, miðlun og vinnslu upplýsinga. Samhliða hraðri tækniþróun sækja bæði einstaklingar og þeir sem vinna með persónuupplýsingar í auknum mæli í ráðgjöf og leiðbeiningar frá Persónu­vernd.

Öryggi persónuupplýsinga heyrir til grundvallarréttinda sem gæta þarf í uppbyggingu staf­rænnar þróunar. Með hliðsjón af velsældarmarkmiðum ríkisstjórnarinnar um grósku í ný­sköpun og betri samskipti við almenning þarf Persónuvernd að hafa burði til þess að sinna hvoru tveggja í senn, eftirlits- og leiðbeiningarhlutverki. Með hliðsjón af auknum verkefnum og innkomnum erindum til Persónuverndar er ein helsta áskorun stofnunarinnar að sinna öllum þeim hlutverkum sem stofnuninni eru falin. Í því sambandi er til þess að líta að Persónuvernd þarf á hverjum tíma að vera reiðubúin að taka að sér ný og breytt hlutverk eftir því sem réttar­sviðið þróast, þar á meðal í Evrópu. Ýmsar gerðir Evrópusambandsins eru nú í farvatninu sem snerta vernd persónuupplýsinga og má gera ráð fyrir að við innleiðingu þeirra í EES-rétt aukist verkefni Persónuverndar enn frekar.

Tækifæri til umbóta

Á undanförnum árum hefur Persónuvernd brugðist við auknum verkefnum, m.a. með nýju málaskrárkerfi og rafrænum skilum, nýjum málsmeðferðarreglum og skilgreiningu máls­meðferðartíma. Hjá stofnuninni eru enn tækifæri til umbóta. Helst ber að líta á þrjú megin­markmið í því sambandi. Fyrsta markmiðið er að rýna enn frekar verklag á bak við málaflokka stofnunarinnar til að stytta málsmeðferð. Annað meginmarkmiðið er að bæta samskipti við almenning og rekstraraðila með auknum stafrænum samskiptum. Að lokum er tækifæri til að efla enn frekar hið lögbundna hlutverk Persónuverndar sem felur í sér að efla vitund og skilning almennings á áhættu, reglum og réttindum í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga. Slík verkefni geta m.a. falið í sér kynningar Persónuverndar fyrir fyrirtæki, stjórnvöld, mennta­stofnanir og aðra, bæði á landsbyggðinni og höfuðborgarsvæðinu.

­­Markmið og mælikvarðar

Til skýringar á mælikvarða um þátttöku í evrópska samræmingarkerfinu má nefna að kerfið byggir á 60.–67. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679 frá 27. apríl 2016 um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga og niðurfellingu tilskipunar 95/46/EB. Kerfið felst einkum í samstarfi persónuverndarstofnana innan Evrópska efnahagssvæðisins og er mikilvægt tæki reglu­gerð­arinnar til að tryggja samræmda framkvæmd hennar og þar með vernd einstaklinga innan svæðisins. Kerfinu á einkum að beita þegar ráðstafanir sem um ræðir munu hafa áhrif á fjölda skráðra einstaklinga í nokkrum aðildarríkjum. Þá eiga persónuverndarstofnanirnar samstarf sín á milli, og við framkvæmdastjórn Evrópusambandsins ef við á, með hjálp kerfisins.

10.2 Trúmál

Á undanförnum árum hefur skráðum trú- og lífsskoðunarfélögum og meðlimum þeirra fjölgað talsvert en meðlimum í Þjóðkirkjunni hefur að sama skapi fækkað. Þar koma bæði til ýmsar breytingar á samsetningu og viðhorfum þjóðarinnar og breytingar á lögum og verklagi varðandi skráningar í trúfélög.

Ráðuneytið hefur um nokkurt skeið haft til skoðunar málefni er varða bálstofur og lík­geymslur. Ástæða þess er m.a. sú að bálstofan í Fossvogi, sem er eina bálstofa landsins og hefur verið rekin af Kirkjugörðum Reykjavíkurprófastsdæma (KGRP) frá árinu 1948, hefur greint frá því að endur­nýja þurfi brennsluofna bálstofunnar og að samhliða því þurfi að byggja nýja bálstofu þar sem nýjar umhverfiskröfur gera það að verkum að ekki er hægt að skipta út brennsluofnum á núverandi stað. Þá hefur kirkjugarðaráð og KGRP greint frá erfiðri stöðu í rekstri líkhúsa. Í samræmi við aukinn íbúafjölda á landinu hefur þeim sem deyja á hverjum tíma fjölgað en á sama tíma hefur plássum í líkhúsum fækkað. Í lögum um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu nr. 36/1993 er ekki skýrt hver skuli bera ábyrgð á rekstri líkhúsa og skýra þarf því ábyrgðina og fyrirkomulag fjármögnunar. Í ljósi þessara áskorana þarf að vinna að áfram­haldandi stefnumótun í málaflokknum ásamt því að endurskoða gildandi kirkjugarða­samkomulag.

10.3 Sýslumenn

Verkefni

Undir málaflokkinn fellur starfsemi sýslumannsembætta sem eru níu talsins og fara með staðbundið framkvæmdarvald ríkisins í héraði ásamt því að sinna ýmsum sérverkefnum á landsvísu, sjá nánar á bls. 255 í fjármálaáætlun 2023–2027. Um sýslumenn gilda lög nr. 50/2014, um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði, og eru umdæmismörk þeirra ákveðin með reglugerð.

Helstu áskoranir

Í ríkisstjórnarsáttmálanum er m.a. lögð áhersla á að unnið verði að umbótum í þjónustu og rekstri sýslumanna í samræmi við útgefna framtíðarsýn þar um, auk þess sem ráðist verði í hag­ræðingu verkefna samhliða stafrænni þróun. Skýrsla dómsmálaráðuneytisins um framtíðar­sýn sýslumannsembættanna ásamt þeim úttektum sem unnar hafa verið undanfarin ár á rekstri og stjórnsýsluframkvæmd embættanna benda á ýmsar áskoranir sem sýslumannsembættin standa frammi fyrir næstu árin. Þær helstu eiga rætur að rekja til skipulags málaflokksins, sem felst í níu staðbundnum stjórnvöldum á sama málefnasviði, stjórnað af níu jafnsettum forstöðu­mönnum.

Mikilvægt er að leita leiða, nú sem fyrr, til að hagræða í rekstri sýslumannsembættanna næstu árin svo þau geti haldið starfsemi sinni úti án skerðingar á þjónustu fyrir almenning. Ljóst þykir að það að um er að ræða níu embætti kallar oft og tíðum á tímafrekt samráð við ákvarðanatöku og stefnumótun sem tefur framþróun í verkefnum. Nútímastjórnsýsla kallar á örar breytingar vegna tækniframfara og virkt samráð við aðra aðila, s.s. varðandi verklag, hug­búnaðarþróun og aðrar sértækar aðgerðir til að tryggja örugga og vandaða vinnslu við meðferð mála sem mikilvægt er að leysa á skilvirkan hátt.

Skipting fjárheimilda málaflokksins milli sýslumannsembættanna felur jafnframt í sér sér­stakar áskoranir fyrir smærri embættin. Þar sem fjárheimildum embættanna er skipt í níu mis­stóra hluta, eftir rekstri hvers embættis, og hver sýslumaður ber ábyrgð á framkvæmd sam­eiginlegra verkefna innan síns umdæmis, standa smærri embættin að jafnaði verr að vígi við að takast á við áskoranir sem fylgja rekstri og daglegri starfsemi. Þau eiga almennt erfiðara með að sinna öðru en því sem fylgir daglegri þjónustu, s.s. stefnumótun, innleiðingu tækni­nýjunga og afleysingum.

Fyrir liggur að húsnæði sýslumannsembættanna á landsbyggðinni er víðs vegar illa nýtt og fer gegn þeim viðmiðum sem almennt er stuðst við í dag um vinnuumhverfi opinberra starfs­manna. Í einhverjum tilfellum kann að vera erfitt að fjölga skrifstofurýmum, auk þess sem hluti húsnæðisins hentar illa fyrir samnýtingu með öðrum ríkisaðilum. Eigi sýslumannsembættin að gegna í auknum mæli þjónustu við aðra fjarlæga ríkisaðila kann jafnframt að þurfa að ráðast í framkvæmdir á afgreiðslum embættanna. Í stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2022–2036 er að finna aðgerð A.8. Stjórnsýslustöðvar ríkis í héraði, sem er ætlað að vinna gegn þessari áskorun sýslumannsembættanna.

Samkvæmt gildandi lögum nr. 50/2014 fara sýslumenn með framkvæmdarvald og stjórn­sýslu ríkisins í héraði, hver í sínu umdæmi, eftir því sem lög og reglugerðir og önnur stjórn­valdsfyrirmæli kveða á um. Valdheimildum sýslumanna eru því settar skorður með lögum og möguleikar á jafnari verkaskiptingu milli embætta eru takmarkaðir. Umdæmismörkum sýslu­mannsembættanna kunna auk þess að fylgja áskoranir fyrir þjónustuþega og þá geta þau verið til þess fallin að tefja málsmeðferð. Í stað þess að eftirláta almenningi að ákveða til hvaða embættis leitað er eftir opinberri þjónustu er víðs vegar í lögum að finna hömlur á því og almenningi stýrt eftir því hvar lögheimili eða búseta einstaklings er skráð, staðsetningu eigna o.fl. Þessar skorður í löggjöfinni þykja til þess fallnar að vinna gegn markmiðum málaflokksins um bætta þjónustu. Þá þykja aðstæður í dag, þar sem framkvæmd hinna ýmsu verkefna embættanna er að miklu leyti komin í rafrænt og stafrænt form, kalla á nánari skoðun og endurmat á löggjöfinni við mat á því hvernig framkvæmdinni verður best fyrirkomið.

Tækifæri til umbóta

Skýrslu dómsmálaráðuneytisins frá mars 2021 um framtíðarsýn sýslumannsembættanna og úttektum, sem unnar hafa verið undanfarin ár á rekstri og stjórnsýsluframkvæmd sýslu­mannsembættanna, ber saman um að þrátt fyrir óbreytt skipulag embættanna séu ýmis tækifæri til umbóta. Ber þar helst að nefna aðgerðir sem stuðla að aukinni sérhæfingu við framkvæmd starfa, nánari verkaskiptingu milli embætta, bætta nýtingu fjárheimilda og aukna notkun staf­rænna lausna fyrir málsmeðferðina. Niðurstöður fyrrnefndrar stefnumótunar- og greiningar­vinnu ráðuneytisins, sem kynnt var haustið 2023, munu liggja til grundvallar aðgerðum til umbóta á tímabili áætlunar. 

Ráðuneytið hefur haft til skoðunar ýmsar aðgerðir sem eru taldar til þess fallnar að bregðast við þeim áskorunum sem fjallað er um hér að ofan. Í fyrsta lagi er endurskoðun löggjafar sem varðar skipulag og verkefni málaflokksins með það að meginmarkmiði að fella niður áhrif umdæmismarka og auka vægi stafrænnar málsmeðferðar. Í öðru lagi er nánari verkaskipting milli embætta svo unnt sé að stuðla að aukinni sérhæfingu, bættum afköstum og frekara frelsi þjónustuþega. Í þriðja lagi er endurskipulagning starfa og verkefna með það að markmiði að færa þau í auknum mæli frá höfuðborgarsvæðinu til landsbyggðarinnar og jafna þannig vinnu­álagið milli embætta. Með því væri unnt að festa hlutverk sýslumanna sem miðstöðvar ríkisins í héraði betur í sessi sem væri m.a. í góðu samræmi við aðgerð A.8. Stjórnsýslustöðvar ríkis í héraði í stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2022–2036 sem er á ábyrgð dómsmála­ráðu­neytisins. Að lokum þykir ljóst að aukið samstarf og samlegð í rekstri embættanna geti skapað tækifæri til að verja fjárheimildum málaflokksins með betri hætti en núverandi skipulag býður upp á. Framangreindar aðgerðir skapa tækifæri til að styðja við stefnu málaflokksins um bætta þjónustu.

Breyttar og jafnari rekstrarforsendur embættanna munu styðja við stafræna framþróun og fjölga tækifærum til að bæta stjórnsýslu embættanna, s.s. með aukinni sjálfvirkni og tengingu milli opinberra kerfa þannig að draga megi úr óþarfa ferðum almennings milli ríkisaðila. Þótt framboð stafrænna lausna hafi aukist undanfarin ár er ljóst að frekari tækifæri eru fyrir hendi til að bæta þjónustuna með stafrænum umbótum. Markmið málaflokksins um áframhaldandi úrbætur á stafrænni þjónustu styður við velsældaráherslur um bindingu og minni losun gróður­húsa­lofttegunda, grósku í nýsköpun við framkvæmd opinberra starfa og betri samskipti við almenn­ing.

Með frekari stefnumótun í málaflokknum, endurskoðun laga, ríkara samstarfi á milli embætta og aukinni áherslu á stafræna þjónustu verður hægt að byggja upp mismunandi sér­hæfingu starfsfólks sem þjónar öllu landinu í stað tiltekins umdæmis. Verði miðlægum verk­efnum komið í auknum mæli fyrir á landsbyggðinni munu rekstrarforsendur embættanna verða jafnari ásamt því að stuðla að öflugum vinnustöðum, bættri þjónustu við almenning, hag­kvæmari rekstri og skilvirkari stjórnsýslu.

Hjá sýslumannsembættunum er hafin vinna við að greina tölfræði upplýsinga- og starfs­kerfa embættanna með það að markmiði að kanna hvort á einhvern hátt sé mismunur í meðferð mála eftir kynjum. Á vef sýslumanna eru í dag birtar upplýsingar um skipta búsetu og fram­lagningu beiðna um ákvörðun um umgengni en innan málaflokksins er unnið að greiningu frekari upplýsinga og gagna til að auka aðgengi almennings að kynjaðri tölfræði o.fl.

Áhættuþættir

Stefnumótunar- og greiningarvinnu í málefnum sýslumanna er ekki lokið og því liggja ekki fyrir drög að nánar mótaðri framtíðarsýn embættanna og tillögur að umbótum sem er ætlað að styðja við meginarmarkmið málaflokksins um bætta þjónustu. Þrátt fyrir það er ljóst að núgild­andi löggjöf sem varðar skipulag og verkefni sýslumanna hefur tekið litlum breytingum frá gildistöku. Um verkefni sýslumanna er fjallað í um 70 lagabálkum og í flestum þeirra er um að ræða sameiginleg verkefni allra embættanna sem hvert embætti fer með framkvæmd á innan sinna umdæmismarka. Takist ekki að breyta löggjöfinni og/eða innleiða frekari verkaskiptingu milli embættanna samhliða því að hagræða í rekstri með auknu samstarfi embættanna er hætt við að ekki náist að færa verkefnin á landsbyggðina og þar með að jafna rekstrargrundvöll embættanna. Afleiðingin yrði sú að almenningur myndi áfram upplifa misræmi í framkvæmd og þjónustu sýslumanna enda yrðu embættin áfram í misgóðri stöðu til að sinna verkefnunum og mæta auknum og óvæntum kostnaði. Hætt er við að fjara kunni undan rekstrar­grundvelli smærri starfsstöðva þar sem ný verkefni og störf sem fylgja tækninni munu með tímanum færast til stærri embætta sem hafa svigrúm í rekstri til að grípa tækifærin sem fylgja stafrænum umbótum. Nauðsynlegt er að grípa inn í áður en í óefni er komið og tryggja rekstur fámennari starfsstöðva sýslumannsembættanna.

Markmið og mælikvarðar

10.4 Stjórnsýsla dómsmálaráðuneytis

Verkefni

Undir stjórnsýslu dómsmálaráðuneytis falla m.a. rekstur ráðuneytisins, Stjórnartíðindi og Schengen-landamærasjóður. Einnig eru stafræn verkefni fyrir ráðuneytið og stofnanir þess orðin stór hluti af daglegum verkefnum. Verkefni dómsmálaráðuneytisins varða m.a. dómstóla, réttarfar, almannavarnir, löggæslu, trúmál og kosningar. Þá heyrir einnig undir ráðuneytið verkefni varðandi framfylgd laga og reglna um undirbúning stjórnarfrumvarpa.

Helstu áskoranir

Réttarvörslugátt, stærsta stafræna verkefnið sem stýrt er af ráðuneytinu, felur í sér að útfæra farveg fyrir stafræna vegferð gagna í gegnum í réttarvörslukerfið. Í samræmi við framtíðarsýn fyrir réttarvörslugátt er markmiðið að árið 2025 verði hægt að senda gögn að fullu stafrænt á milli stofnana í réttarvörslukerfinu. Að því loknu tekur við það verkefni að innleiða ferli ann­arra stofnana sem ættu að vera í farvegi í gáttinni. Unnið er að framtíðarsýn eftir að núverandi verkefni lýkur. Nánari upplýsingar um réttarvörslugátt má finna í fjármálaáætlun 2023–2027, kafla 10.4 á bls. 259.

Tækifæri til umbóta

Tekin hefur verið ákvörðun um að setja á laggirnar stafræna einingu innan dómsmálaráðu­neytis. Einingin mun halda utan um öll stafræn verkefni ráðuneytisins og stofnana þess, setja upplýsingatæknistefnu þess og mun hafa eftirfarandi markmið:

• Samnýta þekkingu, aðgerðir og lágmarka tvíverknað í upplýsingatækni.
• Tryggja að hugbúnaðarkerfi dómsmálaráðuneytisins og stofnana þess séu hæf til að styðja við núverandi hlutverk og geta stutt áframhaldandi stafræna þróun og breytt vinnulag.
• Auka stafrænan þroska stofnana með samræmdum kröfum og innleiða örugg vélræn gagnasamskipti á milli kerfa til að styðja við frumkvæði í þjónustu.

Unnið verður að uppbyggingu einingarinnar á tímabili fjármálaáætlunar en þegar eru nokkur verkefni tengd upplýsingamálum rekin af skrifstofu fjármála og rekstrar, annars vegar verkefni innan ráðuneytisins og hins vegar verkefni í samvinnu við stofnanir ráðuneytisins. Bæði verkefnin um réttarvörslugátt og um stafræna einingu dómsmálaráðuneytis styðja við velsældarmarkmiðin um grósku í nýsköpun og betri samskipti við almenning þar sem í verkefnunum er ávallt haft að leiðarljósi að leita bestu leiða til þess að þjónusta almenning, hraða málsmeðferð og nýta til þess nýjustu tækni og lausnir. Við nýtingu tæknilegra lausna og í stafrænni þjónustu verður ætíð horft til þess að tryggja aðgengi og jafnræði ólíkra hópa.

Ráðuneytið fer með forystu og samhæfingu í gæðamálum við gerð lagafrumvarpa og þings­ályktunartillagna. Framþróun faglegra og vandaðra verkferla og vinnubragða þvert á ráðuneyti við gerð þeirra er því veigamikill þáttur í starfseminni. Má í því sambandi nefna áherslu á skýrleika og skilvirkni nýrrar löggjafar í sáttmála ríkisstjórnarinnar. Tækifæri eru til að hagnýta stafræna tækni til að spara tíma og bæta þjónustu.

Fjölga þarf málum sem efnt er til opins samráðs um í samráðsgátt stjórnvalda. Tengjast þau verkefni m.a. upplýsingastefnu stjórnvalda (nóvember 2022) þar sem lögð er áhersla á að stjórnvöld stuðli að þátttöku almennings í stefnumótun og ákvarðanatöku með opnu samráði og mark­vissri upplýsingagjöf.

10.5 Útlendingamál

Verkefni

Undir málaflokkinn heyrir starfsemi Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála samkvæmt lögum um útlendinga nr. 80/2016 og gildandi reglugerðum á málefnasviðinu. Útlendingastofnun annast stjórnsýslulega meðferð umsókna og erinda vegna vegabréfsáritana, dvalarleyfa, ríkisborgararéttar, alþjóðlegrar verndar og brottvísana. Kærunefnd útlendingamála er sjálfstæð stjórnsýslunefnd með sömu valdheimildir og ráðherra sem úrskurðaraðili á æðra stjórnsýslustigi.

Undir málaflokkinn heyrir einnig þjónusta við umsækjendur um alþjóðlega vernd sam­kvæmt lögum um útlendinga nr. 80/2016 og gildandi reglugerðum á málefnasviðinu. Það er félags- og vinnumarkaðsráðuneytið sem ber ábyrgð á 27. og 33. gr. laganna um móttöku­miðstöð og rétt­indi umsækjanda um alþjóðlega vernd en Vinnumálastofnun hefur annast fram­kvæmd þjónustunnar frá júlí 2022.

Helstu áskoranir

Helsta áskorun málaflokksins er og verður áfram erfiðleikar við að spá fyrir um fjölda umsókna um alþjóðlega vernd á ári hverju. Fjölmörg atriði spila þar inn í, þar á meðal ytri þættir, sem ómögulegt er að hafa stjórn eða áhrif á. Gera þarf ráð fyrir sveiflum í þessum málum með tilheyrandi ófyrirsjáanleika varðandi útgjöld. Árið 2022 var metár í fjölda umsókna um alþjóðlega vernd (4.519 umsóknir), ekki einungis vegna fjöldaflótta frá Úkraínu í kjölfar inn­rásar Rússa í landið heldur einnig vegna annarra umsókna. Fjöldi umsókna fækkaði lítillega árið 2023 (4.155 umsóknir). Áfram verður áskorun að greina betur útgjöld mála­flokksins, spá fyrir um fjölda umsækjenda og tryggja fjármögnun og rekstur málaflokksins á þann hátt að mögulegt sé að bregðast árlega við sveiflum í fjölda umsækjenda. Umsækjendum um alþjóð­lega vernd er almennt að fjölga í Evrópu. Ástæðurnar eru margar og fjölbreyttar. Mikilvægt er að horfast í augu við nýjan raunveruleika, málaflokkurinn hefur vaxið gríðarlega og ekkert sem bendir til þess að umfang hans muni minnka teljanlega á næstunni. Að því sögðu er mikilvægt að málaflokkurinn sé ekki rekinn sem átaksverkefni heldur að starfsemi allra hlutað­eigandi stjórnvalda og fjármögnun málaflokksins geti tekið mið af stöðunni hverju sinni þannig að hægt sé að bregðast við fjölgun og fækkun umsækjenda með nauðsynlegum mannafla svo skilvirk og skjót málsmeðferð sé tryggð hverju sinni.

Miðað við stöðuna í verndarkerfinu í dag að teknu tilliti til fjölda umsækjenda, húsnæðis­eklu og álags á mennta- og heilbrigðiskerfi er ekki raunhæft að íslenskir innviðir þoli rúmlega 4.000 umsóknir um alþjóðlega vernd á ári á komandi árum. Sá fjöldi samsvarar meðalstóru sveitarfélagi hér á landi. Ljóst er að íslensk stjórnvöld þurfa að grípa til ákveðinna mótvægisaðgerða í þeirri viðleitni að draga úr fjölda umsækjenda, einkum þeirra sem ber­sýni­lega eiga ekki erindi í verndarkerfinu og uppfylla ekki skilyrði verndarveitingar.

Hinn 20. febrúar 2024 sammæltist ríkisstjórnin um aðgerðir í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd, flóttafólks og innflytjenda. Á grundvelli þeirra aðgerða er ætlunin að tekið verði utan um málaflokkinn með heildstæðum hætti með aukinni samhæfingu á milli ráðuneyta og stofnana. Markmiðið er að stuðla að betri, skilvirkari og skýrari framkvæmd innan mála­flokksins og bættri þjónustu til að renna styrkari stoðum undir stjórn útlendingamála. Á meðal aðgerða er að afgreiðslutími umsókna um alþjóðlega vernd verði styttur í 90 daga að meðaltali á hvoru stjórnsýslustigi um sig. Í því skyni er m.a. gert ráð fyrir tímabundinni fjölgun stöðu­gilda hjá Útlendingastofnun og lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu, sem sinnir mál­efnum útlendinga, auk þess sem þegar hefur verið fjölgað hjá stoðdeild ríkislögreglustjóra og kærunefnd útlendingamála.

Í kjölfar innrásar rússneska hersins í Úkraínu 24. febrúar 2022 tók dómsmálaráðherra ákvörðun um að virkja 44. gr. laga um útlendinga en það þýðir að flóttamenn frá Úkraínu geta komið hingað til lands og fengið sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta. Sú ákvörðun hefur tvívegis verið framlengd og gildir nú til og með 2. mars 2025. Árin 2022 og 2023 komu tæplega 4.000 einstaklingar frá Úkraínu og sóttu um sameiginlega vernd. Haldi sambærileg þróun áfram má gera ráð fyrir að um 1.000 einstaklingar frá Úkraínu komi hingað til lands árið 2024 en eðli málsins samkvæmt ræðst fjöldinn af framvindu átakanna í Úkraínu. Haldi átökin áfram í Úkraínu er fyrirséð að stjórnvöld munu frá byrjun mars 2025 þurfa að afgreiða a.m.k. rúmlega 4.000 umsóknir um áframhaldandi dvöl ríkisborgara Úkraínu hér á landi.

Á haustþingi 2024 hyggst dómsmálaráðherra leggja fram frumvarp til laga um lokað bú­setuúrræði að höfðu samráði við spretthóp um búsetuúrræði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og útlendinga í ólögmætri dvöl, sbr. nýja heildarsýn ríkisstjórnarinnar í útlendingamálum sem kynnt var 20. febrúar 2024. Verði frumvarpið að lögum er gert ráð fyrir að það komi til framkvæmda árið 2026. Úrræðið er meðal þeirra aðgerða sem miða að því að koma upp svip­aðri lagaumgjörð og framkvæmd útlendingamála og tíðkast í nágrannalöndunum, þá sérstak­lega hinum Norðurlöndunum. Með tilkomu lokaðrar búsetu er gert ráð fyrir aukinni skilvirkni við framkvæmd frávísana og brottvísana, hvort sem það verður með sjálfviljugri heimför eða í fylgd með lögreglu sem mun leiða til jákvæðra áhrifa á kostnað við þjónustu í málaflokknum.

Helstu áskoranir í þjónustu við umsækjendur um alþjóðlega vernd hafa snúið að því að tryggja viðeigandi húsnæði fyrir starfsemina. Í um eitt ár hefur verið leitað að lóðum undir einingahús til að geta búið umsækjendum viðunandi aðstæður og þjónustu á meðan á máls­meðferð stendur. Enn hefur ekki tekist samkomulag við neitt sveitarfélag um slíka lóð og er þjónustan því dreifð víða og rekin á um 30 stöðum í sjö sveitarfélögum í fimm ólíkum lands­hlutum. Þá hefur meðalmálsmeðferðartími lengst undanfarið bæði hjá Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála og er nú tvöfalt lengri en viðmið gera ráð fyrir sem veldur álagi á alla þjónustu og eykur kostnað umtalsvert þar sem hver og einn umsækjandi dvelur lengur í búsetuúrræðum Vinnumálastofnunar en ef málsmeðferðartími væri styttri. Einnig hafa verið erfiðleikar við framkvæmd ákvarðana um frávísanir og brottvísanir, auk þess sem fjöldi þeirra sem fær vernd hefur þurft að nýta hámarksdvalartíma sinn í búsetuúrræðum Vinnumála­stofnunar vegna erfiðrar stöðu á húsnæðismarkaði. Fjöldahjálparstöð sem opnuð var 2022 og ætluð til skamms tíma er af þessum sökum enn í fullum rekstri. Fjöldi þeirra sem Vinnumála­stofnun þjónustar hefur af framangreindum ástæðum aukist jafnt og þétt, um mitt ár 2022 voru um 1.200 manns í þjónustu en voru 2.800 í árslok 2023. Aðgengi að ýmiss konar þjónustu hefur reynst erfitt og hefur Vinnumálastofnun m.a. þurft að ráða til sín hjúkrunarfræðinga til að sinna ýmsum heilsufarstengdum málum sem upp koma. Að auki hefur Vinnumálastofnun bæði komið á fót virknimiðstöð fyrir fullorðna og skólaúrræði fyrir börn á Ásbrú þar sem um 1.200 umsækjendur dvelja. Þá veitir Vinnumálastofnun umsækjendum félagslegan stuðning í formi virkni­úrræða, m.a. með samningi við Rauða krossinn.

Umsóknum um dvalarleyfi hefur fjölgað undanfarin ár. Þannig hefur meðaltalsfjöldi um­sókna á mánuði t.d. farið úr 480 árið 2019 í 680 árið 2022 og í 850 árið 2023. Eftir því sem handhöfum dvalarleyfa hér á landi fjölgar má samhliða gera ráð fyrir aukningu í afleiddum umsóknum, s.s. umsóknum um fjölskyldusameiningar, umsóknum um ferðaskilríki fyrir flótta­fólk og vegabréf fyrir útlendinga, umsóknum um ótímabundin dvalarleyfi og umsóknum um ríkisborgararétt. Fyrirséð er að um­sóknum muni halda áfram að fjölga sé tekið mið af þörfum atvinnulífs og mannfjöldaspám Hagstofunnar. Þessi aukning hefur falið í sér nýjar áskoranir fyrir Útlendingastofnun.

Tækifæri til umbóta

Þegar kemur að þjónustu við umsækjendur um alþjóðlega vernd er brýn nauðsyn að byggja upp búsetu og þjónustu á færri svæðum og veita þjónustu í þjónustukjörnum sem sniðnir eru að þörfum notenda og þjónustuveitenda með það að markmiði að draga úr kostnaði og auka gæði þjónustunnar. Því er brýnt að koma á slíku fyrirkomulagi sem allra fyrst þar sem þjónustan er hugsuð í heild og til lengri tíma en ekki sem viðbragð til skamms tíma. Þá má ætla að tækifæri felist í einföldun og samþættingu þjónustu og frekari virkjun sveitarfélaga til að annast þjónustu við umsækjendur um alþjóðlega vernd. Jafnframt þarf að tryggja að hægt sé að koma á fót móttökumiðstöðvum þar sem veitt er fjölbreytt þjónusta. Til þess að hægt sé að koma á fót slíkum úrræðum þarf að tryggja lóðir undir slíka starfsemi.

Eitt af áherslumálum í gildandi sáttmála um ríkisstjórnarsamstarf er mótun skýrrar og heild­stæðrar stefnu í málefnum innflytjenda og flóttafólks. Gert er ráð fyrir að hvítbók, drög að stefnu, verði birt í lok maí 2024 og að þar verði greind frekari umbótatækifæri. Verið er að rýna í úrbótatækifæri með fyrrverandi notendum þjónustunnar auk sérfræðinga og þannig byggja úrbótatillögur á styrkleikum núverandi kerfis og svara raunverulegum þörfum notenda.

Helstu áskoranir við afgreiðslu umsókna í málaflokknum tengjast náið þremur velsældar­áherslum ríkisstjórnarinnar, þ.e. kolefnalausri framtíð, grósku í nýsköpun og betri samskiptum við almenning. Heimasíða Útlendingastofnunar á island.is verður gagnvirk þegar fram líða stundir, leiðir fólk betur áfram og styður það í umsóknarferli sínu. Þá er hafin vinna við innleið­ingu á nýju upplýsingatæknikerfi sem einnig verður gagnvirkt þegar fram líða stundir. Þessar tvær aðgerðir styðja beint við þau þrjú markmið ríkisstjórnarinnar sem hér hafa verið nefnd.

Með aukinni rafrænni þjónustu er dregið úr þörf fólks til að ferðast til og frá Útlendinga­stofnun og senda gögn á pappír. Gera má ráð fyrir minni þörf á almennum rekstrarvörum hjá stofnuninni og minni geymsluþörf á skjalasafni sem allt stuðlar að kolefnishlutlausri framtíð.

Forsenda þess að stjórnvöld geti áætlað betur útgjöld málaflokksins, tryggt að unnt sé að bregðast með skilvirkum hætti við sveiflum í fjölda umsækjenda, tryggja fullnægjandi þjónustu fyrir umsækjendur og sjá betur fyrir afleidd áhrif á innviði samfélagsins er að fyrir liggi spár um hvernig málaflokkurinn muni þróast næstu ár sem byggi á tölulegum gögnum og alþjóðlegri þróun. Mikilvægt er að viðeigandi stjórnvöld, s.s. Útlendingastofnun, lögregla og Vinnumálastofnun, vinni að samræmdum spám um það sem talið er þörf á fyrir opinbera stefnumótun og áætlanagerð, t.d. um fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd, málsmeðferðar­tíma og dvalarleyfi, fjölda einstaklinga sem þiggja þjónustu sem umsækjendur um alþjóðlega vernd o.fl.

Markmið og mælikvarðar

^{*Að undanskildum veitingum tímabundinnar verndar vegna fjöldaflótta frá Úkraínu en að meðtöldum slíkum veitingum var málsmeðferðartími umsókna um vernd árið 2023 alls 95 dagar.}

Mælikvarðinn um fjölda daga þar til niðurstaða um dvalarleyfi liggur fyrir þarfnast endur­skoðunar vegna mikillar fjölgunar umsókna. Þannig var fjöldi umsókna hjá Útlendingastofnun 8.116 árið 2022 en 10.229 árið 2023. Að þessu virtu þykir rétt að viðmið vegna ársins 2025 verði hækkað úr 40 dögum í 60 hjá Útlendingastofnun og viðmið vegna ársins 2029 verði 40 dagar í stað 35–40. Þá verður sama viðmið hjá kærunefnd útlendingamála hækkað úr 40 dögum í 60 árið 2025 en helst óbreytt vegna ársins 2029.

_{1 Samkvæmt könnun Maskínu 2023 þekkja 87% til stofnunarinnar Persónuverndar (þ.e. hafa þekkingu á stofnuninni, góða eða slæma). Þekking á þeim réttindum sem stofnuninni ber að verja er hins vegar ekki þekkt stærð en verður könnuð framvegis.
2 Samkvæmt könnun Maskínu 2023.
3 Samkvæmt könnun á þjónustu ríkisstofnana frá 2023.
4 Unnið er að því að skilgreina betur hámarksafgreiðslutíma eftir málategundum. Þessi tölfræði er því ekki til eins og er en verður unnin framvegis.
5 Hlutfall þeirra sem eru mjög ánægðir, frekar ánægðir og hvorki né með þjónustu sýslumannsembættanna, samkvæmt könnun sem er framkvæmd af Gallup og ber heitið „Ánægja með þjónustu sýslumanna“.
6 Hlutfall þeirra sem bera fullkomið traust, mjög mikið traust, frekar mikið traust eða hvorki né til sýslumannsembættanna, samkvæmt könnun sem er framkvæmd af Gallup og ber heitið „Ánægja með þjónustu sýslumanna“.
7 Hlutfall þeirra sem öfluðu sér upplýsinga af þjónustuvef sýslumanna samkvæmt könnun sem er framkvæmd af Gallup og ber heitið „Ánægja með þjónustu sýslumanna“.
8 Hlutfall rafrænna umsókna og sjálfsafgreiðsluerinda sem voru í notkun yfir 12 mánaða tímabil, miðað við stöðuna í lok árs.
9 Fjöldinn reiknast sem hlutfall þeirra rafrænu færslna af heild þeirra áfanga/skjaltegunda sem hafa verið innleidd og í notkun yfir 12 mánaða tímabil, miðað við stöðuna í lok árs samkvæmt upplýsingum á vefnum https://island.is/rafraenar-thinglysingar. Árið 2023 bárust til þinglýsingar með rafrænni færslu aflýsingar, veðskuldabréf, afsöl, fjárnám og kröfuhafaskipti.
10 Fjöldi daga reiknast sem miðgildi á meðaldagafjölda málaflokka samkvæmt skráningu í starfskerfi sýslumanna (sifjamála-, dánarbús-, lögráða-, aðfarar- og nauðungarsölukerfi).}